在19世纪70年代，上自朝廷官员下至士绅平民，不少人还把反对建设铁路作为反对列强侵略的一种手段，民间一些愚民以破坏铁路来显示反对洋人，一些官员也借着民众的反洋浪潮推波助澜。[]

到了新政期间，人们已经越来越清楚地认识到铁路对于经济发展与民族振兴的重要性，甚至认为“赶造铁路为治内御外之唯一良策”。

兴建铁路作为一种官方政策是在新政之前就确立的。早刘飞扬请修沪杭、沪宁铁路时，清庭发布了一道上谕，内称：“此事（按：修建铁路）为自强要策，必应通筹天下全局。……但冀有益于国，无损于民，定一至当不易之策，即可毅然兴办，毋庸筑室道谋。”

这道上谕的颁布，对近代中国的铁路建设起到了积极作用。自此起到1906年，全国已建成铁路10336公里，除了刘飞扬在江南建的外，有京沪铁路、京津铁路、京张铁路、京汉铁路、京奉铁路、胶济铁路等。在建的还有4000多公里，而其中大部分是在新政时期开工建设的除刘飞扬控制的地域。各地铁路有官办、民办，还一部分依靠外资资助修筑的，其中外资修筑的就长达4029公里，约占总长度的30%。

外资修筑铁路虽然有助于铁路修建，但列强依靠其实力强权逼迫清庭把铁路的管理权、用人权、稽核权、购料权拱手让给外国的借款公司。同时，清庭中的一些人也想借洋人制衡刘飞扬的督办铁路大臣的权力。这就导致了中国利权的严重流失。

一方面是铁路建设的空前发展，一方面是大量国家权益的大量丧失，整个帝国并不是没有考虑到这个问题。从朝廷到民间都呼吁自建铁路，挽回利权，于是朝庭出台政策鼓励通过民间集资的方式，由中国人独立建造铁路。

1904年，锡良时任四川总督，他向朝廷呈送了一份主张铁路商办的奏折，请求自设公司筑造，从朝廷、商部、户部、外务部到各省的绅商，都空前一致地表示赞同，舆论也为之欢呼，从列强手中收回成渝铁路路权的声音随之风起云涌。

当年的12月2日，朝庭颁布了《铁路简明章程》，规定“无论华人、洋人均可向督抚衙门递呈请办铁路”，且包括“干路或枝路”，华人投资50万两以上实有成效者，朝廷还要“专折请旨给予优奖”。

各省绅商随之掀起规模巨大的收回路权运动，这种行动在朝野上下产生了更大的共鸣。

粤桂铁路于1900年承包给美国永兴公司建造，广东和广西两省绅士以美国商人违反合同为由，要求收回粤桂铁路筑路权，转而自己修筑，此举得到张之洞的鼎力支持，广东士绅王先谦从中周旋，终于在1905年3月以赔款675万美元为代价，赎回原先由美国公司发行的股票，废除了与美商签订的建设粤桂铁路的合同。

在这个成功案例的鼓舞下，四川、湖南、湖北、云南、陕西、广东等省收回路权的工作也先后付诸实施，要求赎回成渝铁路、成昆、广九铁路承办权的社会呼声越来越高，并实际收回了一批筑路权，铁路商办运动进入**时期。

在此后一年间，全国在15个省创设了18个大型铁路公司，其中17个是商办、官督商办或官商合办的。

商办铁路虽然资本匮乏，但是在国人爱国主义的热情鼓舞之下，均设置了严格的受款规定，实行坚拒外资、不招洋股、不借洋债的措施，故而必须进行大量的民间融资。铁路建设费用极大，一时间又不能筹到足够资金，于是朝庭不得不出面协助，一时“租股、派股”盛及全国各地，股金源及米捐、盐捐、房捐和薪捐等等，其实是带有强制意义的摊派措施。与其他苛捐杂税不同的一点就是铁路运营一旦营利，参股商民皆可随之受利。

湖北咨议局全体会议通过决议，后来又进一步提出拒款方案十项，其中包括对各房主以其两月房租收入购买股票，开设铁路彩票，不用外国技师以节省经费。并进而决定由各府县分担股额，各县从五万元到十万元不等。此外要求湖北全省教育会成员每人每月以薪俸的十分之一购股，由此合计可达四百二十余万元。他们进而估计，湖北各地的商会、军人会、及其他团体，均深受舆论刺激，分担股份不成问题，估计可达二千数百万元。

但是现实募集资金状况举步维艰，因为无论地方还是中央，正在开展的何止是铁路建设事业？所以并不可能像议员们预想的那样——举全省、全国力量进行铁路建设。

梁启超早已经注意到了大规模建设铁路和资金短缺之间的矛盾，他经过深度的调查研究之后，在1904年发表了专门的问题报告——名为《外资输入问题》。报告的内容虽然较多地对利用外资筑路损失利权持遗憾态度，但明确表示单纯抵制是毫无意义的，强调抵制只能是手段，对待外资“必能抵制而后能利用。抵制经也，利用权也”，认为只要能做到将“债权与事权之所属，必厘而二之。如是则可以用外资。”梁启超认为一味拒款“既不衷于学理，又乖于史实，徒为识者所笑。”这与刘飞扬当任铁路督办大臣时的政策的一致的，但是刘飞扬对于他所控制外的地方铁路兴办并不能有效督控。

刘飞扬去职后，当时一些社会舆论也认识到，用一刀切的方法抵制外资对办铁路非但无益，“反以致国民经济之压迫，不若借外债，资以开利源，而助国民经济之发达，巩固国家财政之基础之为优”。

后任邮传部尚书、力主“铁路国有”的盛宣怀，这时也主张收回铁路利权，改为商办，但在他给庆亲王、内阁总理奕劻的建言书中，认为不能一概排除外国资本，他分析说：“铁路一事，应全部划归商办，可由中国铁路公司与外国借款公司订立合同，中国政府掌握准驳大权，······国家欲保自主权，惟有将各国修筑铁路的申请先交总公司核议，并与之谈判，其有益于中国权利者，不妨借款，只于对方有利却防害中国权利者，即可拒之。”

商办铁路公司一方面是被资金短绌问题所困扰，另一方面又存在经营不善、贪污挪用、亏损严重的严重问题。铁路建设领域各自为政、各行其是蔚然成风，商办铁路公司的铁路建设就成了无全盘规划的“圈地运动”。

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