由于战争形势所迫，原定在5月4日在延安召开的全国土地会议改为7月17日在晋察冀解放区的平山县西柏坡村召开。7月12日，中央工委成员全部到达西柏坡村，工委机关即设在这里。为了适应战争环境，中央工委对外称“工校”，**化名胡服，叫胡校长，朱德称为朱校董。

7月15日，参加土地会议的代表大部分到达，**即主持召开预备会议。由于时间仓促，会议没有准备好工作报告和各种决议草案，只是准备印马恩列斯论农民土地问题和党在过去制订的关于农民土地问题的若干文件。

7月17日，全国土地会议在西柏坡村西边的一条山沟里开幕。参加会议的有中央工委和全国各解放区的主要领导人，华北地区大多数地委和晋察冀野战军每个旅都派出1名代表，共1o7人。主席台是临时搭起的一个白布棚子，代表们都坐在石头上。

**先在开幕式上讲话。他讲了这次会议的目的和任务是总结交流土改经验，根据群众运动的实际经验校正“五四指示”，制定一个新的指示，经中央批准向全国布。他要求代表们在介绍经验时，“要老实、真实、确实，就是反映实际情况。什么是实际情况呢？就是自己亲眼看到的，亲手做到的和自己听到的。”“以老实的态度作风来开这个会”。

会议的进程大体分两个阶段。从会议开始到8月底是第一阶段，先由晋冀鲁豫、东北、晋察冀、山东、晋绥和陕甘宁等地代表汇报土改情况。

在这一阶段的前期，**比较审慎，一再提醒大家注意群众动起来后，要防止可能出现的偏向，特别是要争取大多数。他说：“搞土地改革，就是为了打胜仗，打倒蒋介石。如果搞的厉害。地主逃走就增加了蒋介石的力量。”“要叫地主过得下去，不要**消灭。**消灭是冒险主义”，“农民与地主关系不要太紧张”，要保护中农利益和民主人士。他还和代表们商量不动富农行不行。

残酷的战争环境使人们对蒋介石和地主阶级更加仇恨。所以，**的温和的反“左”指示没有引起代表们的足够注意，晋察冀解放区介绍的对地主“扫地出门”的经验反到引起了大多数代表的共鸣，这是“掏干拿鱼”，没收财产既彻底又简便。其实，这也不是什么新经验，两千年来的封建王朝的“抄家”就是这样干的。

**默许了“扫地出门”的经验，没有提出严肃的批评。以至在随后开展的土改复查运动中，普遍对地主“扫地出门”。

7月27日，**收到中央对他汇报土地会议情况的复电。复电指示：“在实行土地改革运动过程中如何改造党政及群众组织与工作甚为重要，望会议中加以讨论。”

遵照这一指示，**把比较多的注意力转到如何解决党内不纯的问题上，对如何制定完备的土改政策有所忽视。

8月上旬，各代表团汇报完毕。8月7日，会议转入小组讨论。

8月21、22日，**连续两天作了长篇报告，详细阐述了自己的意见，其意见集中在两个方面：第一，土改问题。他主张对中农的土地财产坚决不动。他说：“土地改革运动，用一句话来说，基本上就是平分土地，将地主的土地财产分掉，一部分富农的部分土地财产分掉，一部分富农不动，中农不动，贫雇农得到土地，结果土地就大体平均了。”这就是“中间不动两头动”。他特别强调：“对全体中农（包括富裕中农在内），他们的土地、财产应该坚决的不动。”“要保证中农的土地财产不受有意无意的侵犯，已经侵犯的要想法补偿。”

第二，如何改造党组织的问题。他认为土改不彻底的地方是因为群众没有动起来，而这主要是因为党组织不纯造成的。他对党组织不纯程度的估计过于严重了。他说：“地主富农出身的党员，在领导机关特别是在县以上的领导机关占了优势，占了绝大多数的比例。有的地方是绝大多数，占8o%以上，有的地方是半数或半数以上”。因此，党的组织和领导机关同地主富农有密切联系，贫雇农的意见反映不上来。他认为党内普遍存在着两条路线的斗争，“一条路线是代表地主富农的路线，另一条路线是代表着农民的路线。”

怎样解决这一问题？**提出要结合土改，由上而下进行整党。“高级领导机关，下级领导机关，高级干部，下级干部以至于一般的党员，都要彻底地整顿一番。”他认为，整党唯一有效的办法就是依靠贫农团和农会，动群众放手扬民主。

有些代表认为**对党组织不纯的程度估计过于严重，以个别代替了一般。整党的方法也过于激烈。遗憾的是，**没有重视这些正确意见。就在这次会议上，**就改组了中央工委所在地的地委机关，提拔两个不识字的长工出身的县级干部当了地委书记和专员。

在随后的土改复查运动中，刮起了一股猛烈的大整抵制“左”倾的党员干部之风，叫做“搬石头”，这风源就在于此。

9月初，会议转入第二阶段，研究土改政策。

异常激烈的内战，**急需调动广大农民的革命、生产积极性，大力支援解放战争。于7月下旬在陕北召开的一次中央会议上提出彻底平分土地的口号。新华社表社论，传达了这一精神。

9月3日，**收到了这篇社论，立即思想转弯，改变了自己原来“不动中农”、“中间不动两头动”的主张。第二天，**召集大会，提请大会考虑彻底平分土地的原则。他说：“这篇社论通篇都是讲的平分土地，是普遍的彻底的平分。这篇社论中根本未提到动不动中农的问题，关于不侵犯中农利益的话，一个字也未提到。我想很明显的这篇社论是经过**看过的，彻底平分土地的口号很可能就是**提出来的，不经过**这个口号是不敢提的。”

但是**仍有顾虑：彻底平分就要动富裕中农的土地，并会在一般中农引起震动。中农在新老解放区都占农村人口的相当多数，这会不会使贫雇农孤立，导致土改失败？可是，不动中农土地，就不能彻底平分，也就满足不了贫雇农对土地的要求。

怎么办？**立即向请示。在第二天就复电**，说“两害相权取其轻”，彻底平分土地虽然动了部分富裕中农，但是利多弊少。指示：“全国土地会议应该采取彻底平分土地的方针，将农村中全部土地、山林、水利，平地以乡为单位，山地以村为单位，除少数重要反动分子本身外，不分男女老少，在数量上（抽多补少）、质量上（抽肥补瘦）平均分配。”会议决定按的指示办。

随后的几天里，**主持起草了《全国土地法大纲（草案）》。该《大纲》于9月13日大会表决通过，报**中央批准，于1947年1o月1o日正式颁布施行。

《中国土地法大纲》共16条，主要内容是：1、按人头平均分配土地。

《大纲》明确规定：“乡村中一切地主的土地及公地，由乡村农会接受，连同乡村中其它一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配，在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全乡村人民均获得同等的土地，并归个人所有。”许多中农家庭出平均数的土地，也被无偿地平分掉。因此，当时的农民把这次土改叫做“打乱平分”。

2、废除一切乡村中在土改以前的债务。

《大纲》第四条规定：“废除一切乡村中在土地制度改革以前的债务。”不仅是农民欠地主富农的债务要废除，就是农民之间的债务也要废除。因此，许多中农（包括勤劳致富的原来的贫农）的钱粮白白地损失了。

3、土改的执行机关是农会和贫农团。

《大纲》规定：“乡村农民大会及其选出的委员会，乡村无地少地的农民所组织的贫农团大会及其选出的委员会，区、县、省等级农民代表大会及其选出的委员会为改革土地制度的合法执行机关。”这就给排斥政府机关和法律法规、一切由贫雇农说了算开了绿灯。

4、组织人民法庭，以保障土地改革的实施。

《大纲》规定：“对于一切违抗或破坏本法的罪犯，应组织人民法庭予以审判及处分。”对侵犯人民民主权利者，“应受人民法庭的审判及处分。”

《土地法大纲》是在当时历史条件下产生的具有革命性的文件，对开展土改起了很大的作用。但是，它没有具体规定划分农村各阶级的标准，也没有规定像《五四指示》中的许多宽容照顾的政策。由于种种原因，在随后开展的土改复查运动中，刮起了一股猛烈的极“左”的红色恐怖风暴，使运动演变成一场惨烈的“流血斗争”，比后来生的无产阶级文化大革命还要野蛮、残酷。

1948年4月，主席在一次讲话中曾这样总结土改复查出现的“左”的偏向：第一，在划分阶级成份中，在许多地方把许多并无封建剥削或者只有轻微剥削的劳动人民错误地划到地主富农的圈子里去，错误地扩大了打击面；第二，在土地改革工作中侵犯了属于地主富农所有的工商业；第三，没有能够明确地坚持我党严禁乱打乱杀的方针，以致在某些地方的土地改革中不必要地处死了一些地主富农分子，并给农村中的坏分子以乘机报复的可能，由他们罪恶地杀死了若干劳动人民。